Qvadra

Dal cartaceo al digitale: storia e destino del Documento Amministrativo Unico

Le criticità recenti ed attuali in senso strettamente tecnico sono per lo più riferibili ai malfunzionamenti riscontrati dagli operatori a seguito dell’avvio delle fasi definitive sia in fase di import che di export e transito. Del resto, come è stato detto in precedenza, si è trattata di una vera e propria rivoluzione verso un sistema informatico completamente ripensato e molto più complesso in termini di maggiori dati scambiati ed implementazione di nuove funzioni messe anche a disposizione dell’utenza, quando prima erano riservate esclusivamente al personale delle dogane. Il fenomeno legato ai blocchi delle partite all’importazione aveva tuttavia suscitato anche veementi polemiche in considerazione delle spese extra generate in capo agli importatori per soste portuali o aeroportuali di partite di merci giunte dall’estero e che a causa dei problemi informatici non potevano uscire dagli spazi doganali. Per contro lo staff di ADM e SOGEI preposto a fungere da helpdesk non fu in grado di evadere la moltitudine di richieste urgenti di intervento e infine, le evidenti difficoltà di giungere a soluzioni tanto immediate quanto valide, costrinsero ADM a rinviare l’abbandono del precedente sistema a settembre e poi ancora a fine novembre. Osservando dall’esterno quanto accaduto, si riporta come i problemi tecnici in fase di definizione non siano a solo appannaggio del fronte pubblico visto che una maggiore sperimentazione da parte dell’utenza nelle fasi transitorie avrebbe permesso di individuare per tempo casistiche che il sistema non era in grado di gestire.

L’esperienza vissuta per la fase import ha agevolato solo in parte l’avvio della fase export e transito. In tal senso il nostro Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali ha invitato: “Gli operatori sono incoraggiati a familiarizzare con queste aggiunte e a adottarle per ottimizzare il loro flusso di lavoro e migliorare la conformità alle normative doganali”. Anche lato ADM si è riscontrata in ogni caso un maggiore flessibilità nel prorogare il termine per l’utilizzo del sistema precedente, anche grazie alla stessa decisione, presa lato Agenzia, di anticipare notevolmente la tabella di marcia rispetto alle tempistiche concesse dalla Commissione europea.

Un’altra rilevante criticità che potrebbe passare sottotraccia è data dalla mancata conservazione sostitutiva dei flussi XML da parte di ADM. In effetti, osservando quanto accaduto con l’avvento della fatturazione elettronica per cui Agenzia Entrate aveva messo gratuitamente a disposizione dell’utenza – su richiesta – la possibilità di giovare di un servizio di conservazione sostitutiva a cura della P.A., altrettanto non si rileva abbia fatto ADM nonostante il valore giuridico della bolla doganale elettronica in formato XML sia paritetico a quello della fattura elettronica. Da questo punto di vista, il mancato avvio di un servizio pubblico di conservazione sostitutiva da parte di ADM e la scarsissima (per non dire nulla) sensibilizzazione dell’utenza in tal senso, rischia di compromettere la consapevolezza di chi ha il dovere giuridico di conservare la documentazione elettronica in modo appropriato secondo quanto previsto dal Codice dell’Amministrazione Digitale. Ad oggi i flussi informatici da conservare sono per lo più presso i server degli operatori doganali rappresentanti degli importatori/esportatori che non li conservano a norma di legge. Importatore ed esportatori che si sono avvalsi di un operatore che li abbia rappresentati in dogana ad oggi non hanno accesso ad una funzione presso il cassetto doganale che consenta loro di scaricare dal portale ADM il flusso da conservare; flusso al quale quindi non hanno nemmeno facoltà di accesso. Si auspica che ADM provveda quindi ad abilitare l’accesso al cassetto doganale per tutta l’utenza, sensibilizzi a una conservazione idonea delle bolle doganali elettroniche e metta a disposizione un servizio di conservazione sostitutiva gratuito alla stregua e di quanto posto in essere da Agenzia Entrate.

Va inoltre debitamente notato che, sino ad ora, i programmi di scrittura delle dichiarazioni doganali predisposti dalle case software private che dialogano con i sistemi pubblici, non hanno dovuto subire audit di idoneità a specifici standard di sicurezza e affidabilità a garanzia della validità e legittimità dei processi e dei documenti generati, poiché non è mai stata prevista la necessità di certificazione da parte delle autorità pubbliche o da enti terzi accreditati a tale scopo. Questo implica che taluni sistemi possano consentire la modifica dei files o delle rappresentazioni cartacee di cortesia prodotte dopo l’invio al sistema delle dogane, generando così potenziali elementi difformi rispetto a quelli effettivamente scambiati con ADM ed è evidente come – nelle more di eventuali certificazioni obbligatorie per i software di settore – solo il download dei flussi elettronici direttamente dal cassetto doganale possa garantire i dichiaranti.

Valutando le criticità in senso più ampio e con un occhio al futuro della dogana in Europa è interessante rilevare come negli ultimi anni sia emersa una significativa difficoltà da parte delle autorità doganali per la gestione delle problematiche legate all’adempimento delle funzioni ad esse assegnate.  La Commissione europea già nel 2020 aveva rilevato che “Nonostante l’importante modernizzazione della legislazione doganale dell’UE attuata nel 2016, sono emersi problemi quali la sottovalutazione delle merci al fine di evitare i dazi doganali e l’IVA e il contrabbando di beni illeciti o pericolosi”.

La storia recente testimonia come le esportazioni dalla Ue siano divenute una fonte di crescente importanza per i risultati delle imprese, l’indotto e l’occupazione, mentre l’80 % delle importazioni rappresenta la materia prima per le attività produttive interne. I nuovi provvedimenti giuridici nei numerosi ambiti che esulano dalla politica doganale comportano frequentemente e con una tendenza all’implementazione, nuovi adempimenti e responsabilità in capo ai funzionari doganali. Sviluppare e gestire nuovi sistemi elettronici per permettere al personale delle dogane di svolgere il proprio dovere correttamente implica costi aggiuntivi in termini di risorse umane e finanziarie per la Commissione e per le autorità doganali degli Stati membri.

A fronte di un potenziale considerevole di incassi per dazi, che rappresentano il 14 % delle entrate totali del bilancio dell’Ue, l’investimento nel nuovo programma doganale dell’Ue e del nuovo strumento finanziario per le attrezzature doganali può ritenersi modesto. Si valuta che circa “l’85 % dei finanziamenti proposti per il nuovo programma doganale dell’Ue sarà destinato alla gestione, alla manutenzione e allo sviluppo di sistemi elettronici doganali in grado di fornire una struttura omogenea e coerente per il corretto funzionamento dell’unione doganale e la protezione del mercato unico e dei cittadini dell’UE”. Si è così calcolato che, con l’avvento del Eu Customs Data Hub (ECDH), il risparmio annuo realizzabile nell’Unione europea rispetto all’attuale gestione, sarà quantificabile in termini di miliardi di euro, poiché i costi di sviluppo e manutenzione delle tecnologie informatiche saranno concentrati su un progetto unico e condiviso.

Tutto questo processo di innovazione e dematerializzazione deve inoltre fare i conti con la natura antropologica conservatrice del genere umano: l’operatore medio (che sia privato o pubblico non v’è differenza) tende ad essere disorientato dall’assenza di un supporto cartaceo che rappresenti la “bolletta doganale” e i prospetti generati per scopi specifici come l’uscita dagli spazi doganali (mediante il prospetto di svincolo), l’annotazione in contabilità generale (con il prospetto di riepilogo ai fini contabili) e ogni possibile utilità pratica, dal momento dell’accettazione della dichiarazione doganale in AIDA 2.0[1](attraverso il prospetto sintetico della dichiarazione) non hanno persuaso la percezione auspicata che prevede come il DAU non debba più essere utilizzato, né lontanamente considerato.

La maggioranza delle società importatrici ancora lo richiede per la verifica dei soggetti, dei codici doganali, dei valori dichiarati e dei tributi liquidati e lo stesso vale anche per numerosi funzionari preposti ai controlli presso le dogane o per i militari della Guardia di Finanza di vigilanza ai varchi doganali.

Gli agenti doganali – di cui gli spedizionieri doganali sono la categoria professionale – che si vengono così a trovare “tra l’incudine e il martello”, dopo alcune faticose quanto infruttuose resistenze (che i più temerari tentano di perseguire in nome dell’innovazione e della correttezza) si arrendono alle pressioni che chiedono la stampa dei dati inviati in formato XML nel modello DAU e finiscono per produrre il vecchio modello anche al fine di accontentare il cliente, ottenere lo svincolo o il rimborso di una garanzia dal funzionario, consentire alla merce di ottenere il visto da finanzieri per uscire dagli spazi doganali, ecc.

In codeste circostanze un professionista dovrebbe sempre ribadire (soprattutto alla propria clientela) che il DAU non ha più alcun valore legale e che i dati dichiarati nei file XML non sono tutti visibili nelle tradizionali caselle che hanno peraltro significati diversi. Ciò significa che oggigiorno il formulario DAU contenente dati predisposti per AIDA 2.0 fornisce informazioni errate perché le didascalie dei campi non rispecchiano il contenuto dei flussi. Basti pensare, ad esempio, che nel DAU il campo 2 per l’importazione deve essere compilato con il venditore mentre il dato corrispondente sul file xml (DE 3/1 – 3/2) deve essere compilato con l’esportatore. Il file XML ha infatti un altro elemento di dati da compilare nel caso in cui il venditore sia una persona diversa dall’esportatore (DE 24/3 – 25/3) ma nel DAU non è presente alcun campo per questi dati.

Ciò significa che, affinché tutti i dati siano correttamente comunicati e comprensibili, l’importatore dovrebbe guardare solo il contenuto del file XML o, almeno, fare riferimento ai prospetti ufficiali rilasciati dalla dogana. Al contrario, nel caso in cui si continui a fornire il modello DAU, non solo viene prodotto qualcosa che la normativa europea afferma chiaramente non esistere più, ma si diffondono anche informazioni errate con tutti i rischi e i possibili risvolti negativi correlati. Non possono esserci inoltre copie di cortesia del H1 perché né il legislatore europeo, né ADM hanno inteso emanarle e, in ogni caso, un formato grafico non potrebbe mai essere predisposto per arrivare a contenere tutte le informazioni gestibili nel formato XML.

Un distacco doloroso, quindi, quello che ci viene imposto ex lege; e anche se al DAU avremmo già dovuto dire definitivamente Addio, per ora è stato pronunciato appena un Arrivederci.

Fonte: https://www.nomenclature-encoder.online/it/arrivederci-amore-dau-parte-terza-le-criticita/

---

[1] Circolare ADM N. 22/ 2022 del 6 giugno 2022

Dal cartaceo al digitale: storia e destino del Documento Amministrativo Unico

L’impulso ad un successivo ammodernamento dei processi dichiarativi che ha portato con sé una significativa dematerializzazione perseguendo così gli obiettivi di deburocratizzazione delle procedure doganali, venne ancora una volta dalle disposizioni giuridiche europee. Nel 2007 venne avviato il Sistema Comunitario di Controllo Automatizzato all’Esportazione (ECS) che a partire dal 1° luglio 2019 obbligò gli operatori a gestire telematicamente tutte le operazioni doganali di esportazione, determinando così per la prima volta nella storia la definitiva scomparsa dell’esemplare cartaceo di una bolletta doganale. Con l’avvento del CDU, le cui previsioni divennero applicabili a partire dal 1° maggio 2016, vennero aggiunte alle semplificazioni doganali già disponibili (sdoganamento in mare, sportello unico, fast corridors, etc.), straordinari elementi di novità, come la possibilità di effettuare sdoganamenti sette giorni su sette nell’arco delle 24 ore e quindi indipendentemente dagli orari di apertura degli uffici delle dogane, e la definizione telematica dell’iter doganale grazie all’utilizzo del Fascicolo Elettronico (FE). Tale strumento da ultimo citato venne istituito ai sensi dell’art. 163 paragrafo 2 del CDU che, nello stabilire che la documentazione commerciale a corredo delle dichiarazioni doganali dovesse essere esibita solo in caso di selezione per controlli documentali o fisici, determinò la scomparsa dell’originale della bolla doganale anche per le operazioni di importazione e la conservazione della documentazione non controllata presso il dichiarante[1].

In questo percorso storico-evolutivo la dogana italiana si è peraltro distinta a livello europeo per la governance di tutti gli strumenti informatici e digitali citati, attraverso la piattaforma AIDA che è stata insignita da numerosi riconoscimenti European eGovernment Awards conferiti per gli aspetti innovativi e funzionali. AIDA continua ad essere uno dei più avanzati sistemi al mondo per la gestione delle attività doganali e degli utenti addetti ai lavori di compilazione e invio delle dichiarazioni in dogana.

La trasformazione digitale dei processi doganali che fece seguito e a cui stiamo assistendo oggigiorno mira a realizzare le previsioni contenute nell’art. 278 del CDU che, a seguito delle ultime modifiche intervenute per permettere ai diversi Paesi membri d’essere allineati[2], ha posto che l’utilizzo di misure transitorie nazionali (come sistemi elettronici esistenti o procedure basate sulla carta) dovrà terminare al più tardi entro il 31 dicembre 2025, data che segnerà l’ultimo traguardo ad oggi giuridicamente stabilito e vincolante per l’adozione in tutta la Ue di un sistema doganale interconnesso e totalmente dematerializzato (paperless).

L’obiettivo è quindi quello di garantire esclusivamente l’adozione dei procedimenti informatici di cui all’articolo 6, paragrafo 1 del CDU che dettò l’assunto secondo il quale “tutti gli scambi di informazioni, quali dichiarazioni, richieste o decisioni, tra autorità doganali nonché tra operatori economici ed autorità doganali, e l’archiviazione di tali informazioni richiesti dalla normativa doganale sono effettuati mediante procedimenti informatici”.

In particolare, tali procedimenti entrano nel merito delle disposizioni che regolano i seguenti aspetti ed i relativi termini:

• Entro la fine del 2022 dovevano essere dematerializzati i mezzi di scambio e di archiviazione delle informazioni relative alle dichiarazioni in dogana:
  • per le notifiche di arrivo, di presentazione e di dichiarazioni di stoccaggio temporaneo; e
  • per le dichiarazioni doganali per le merci introdotte nel territorio doganale dell’Unione.
• Entro la fine del 2025 dovranno invece essere oggetto di reingegnerizzazione informatica ai fini della totale digitalizzazione dei processi le disposizioni in materia di:
  • garanzie per le obbligazioni doganali potenziali o esistenti, a tutela dei diritti doganali gravanti sulle merci dichiarate in dogana per regimi sospensivi;
  • dichiarazioni sommarie di entrata e analisi dei rischi, relative ai manifesti merci in entrata e in uscita dal territorio doganale dell’Unione;
  • posizione doganale delle merci, unionali e non unionali;
  • sdoganamento centralizzato, che consente di eseguire operazioni doganali per merci presenti presso qualsiasi dogana europea, dichiarando esclusivamente presso la propria dogana di competenza;
  • transito interno delle merci estere ed esterno delle merci unionali;
  • perfezionamento passivo, dichiarazioni pre-partenza, formalità di uscita delle merci, esportazione di merci dell’Unione, riesportazione di merci non dell’Unione e dichiarazioni sommarie di uscita per le merci portate fuori dal territorio doganale dell’Unione.

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha da par suo sempre rispettato i termini anticipando – spesso con grande margine[3] e pur non senza difficoltà – l’attivazione delle fasi di sperimentazione e collaudo, di avvio dei tavoli tecnici e-Customs, degli open hearing, delle fasi transitorie di funzionamento simultaneo dei sistemi precedenti e successivi, nonché di introduzione definitiva e mandatoria dei nuovi strumenti digitali con l’adozione della versione 2.0 di AIDA.

Il termine per la digitalizzazione dei processi di importazione è scaduto lo scorso 31 dicembre 2022 mentre per quanto riguarda di processi di esportazione e transito il limite temporale scadrà alla fine del 2025.

L’avvio dei lavori per la parte import è stato avviato con circolare prot. 20166/RU del 2 dicembre 2019 con cui ADM, Direzione Organizzazione e Digital Transformation Ufficio Organizzazione e processi ha comunicato la pubblicazione dei messaggi da scambiare e dei manuali operativi, nonché la calendarizzazione delle fasi successive. A seguito delle fasi transitorie con la collaborazione degli sviluppatori di sistemi informatici di scrittura delle dichiarazioni doganali e dei casi pilota con gli operatori, la fase definitiva sarebbe dovuta iniziare il 9 giugno 2022 ma si è conclusa, dopo numerose proroghe, rinvii, disposizioni tecniche e procedurali, solamente il 30 novembre dello stesso anno.

AIDA 2.0 ha segnato una vera propria rivoluzione nell’ambito delle dichiarazioni doganali poiché il modello DAU e i relativi tracciati IM in formato EDI sono stati messi definitivamente da parte, sostituiti da un tracciato elettronico in formato XML e le 56 caselle da compilare sul modello cartaceo sono ad oggi diventati 252 data elements da valorizzare. Non solo quindi è venuto meno il precedente modello di bolletta doganale, ma non è stato ritenuto necessario generare un nuovo modello ufficialmente riconosciuto che contenesse una rappresentazione grafica di tutti i dati contenuti nei flussi in formato XML denominati messaggi “H” e “I”. Altre novità significative hanno riguardato:

• La firma digitale che, contrariamente a quella precedentemente utilizzata che veniva rilasciata dalla stessa ADM, ora deve essere ottenuta da un QTSP (Qualified Trust Service Provider) riconosciuto dall’Agenzia per l’Italia digitale;
• La conservazione della bolla doganale elettronica che deve essere conservate ai sensi dall’art.43 del Codice dell’amministrazione Digitale al fine di preservarne l’autenticità, l’integrità, la leggibilità, la certezza legale e reperibilità nel tempo;
• L’invio incrementale dei dati delle dichiarazioni doganali, con un maggior numero massimo di articoli (tipi merci) dichiarabili per singola dichiarazione che passa dai 40 accettati dal vecchio sistema ai 999 di AIDA 2.0;
• Il ripensamento radicale dei codici afferenti ai tipi di dichiarazione doganale e lo svincolo delle merci articolo per articolo in luogo dello svincolo (o del fermo) dell’intera partita dichiarata;
• Il riconoscimento di altre Certification Authorities per l’identificazione e la firma digitale ed il riconoscimento degli utenti tramite SPID o CNS.

La reingegnerizzazione dei messaggi di esportazione e transito è iniziata con avviso del 21 febbraio 2022 che ha annunciato la pubblicazione delle specifiche tecniche aggiornate per lo sviluppo del colloquio informatico con linguaggio XML. La successiva nota prot. 370606/RU del 9 agosto 2022 (pubblicata il 30/08/2022) ha indicato le modalità di accesso ai servizi e di gestione delle nuove dichiarazioni e la roadmap di adesione alle fasi funzionali dedicate. Anche in quest’occasione, a seguito delle fasi transitorie con la collaborazione degli sviluppatori di sistemi informatici di scrittura delle dichiarazioni doganali e dei casi pilota con gli operatori, la fase definitiva è iniziata l’8 giugno 2023 ed era prevista concludersi i 6 novembre dello stesso anno se non fosse stato che, a seguito del perdurare di eccessivi casi di malfunzionamento, si è giunti ad un rinvio  sine die del termine ultimo per l’adozione obbligatoria dei nuovi tracciati “B”, “C” e “D” .

Fonte: https://www.nomenclature-encoder.online/it/arrivederci-amore-dau-parte-seconda-lera-digitale/

---

[1] Le facilitazioni connesse e le istruzioni per l’utilizzo e la gestione del fascicolo elettronico sono contenute nella nota ADM n. 45898 del 19 aprile 2016

[2] Regolamento (UE) 2019/632 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2019, “che modifica il regolamento (UE) n. 952/2013 al fine di prorogare l’uso transitorio di mezzi diversi dai procedimenti informatici previsti dal codice doganale dell’Unione”

[3] ADM aveva inizialmente deciso di mantenere il 31 dicembre 2020 come data limite per rilasciare il nuovo sistema per le importazioni, nonostante la possibilità offerta dalla nuova stesura dell’art. 278 CDU che permette di attendere fino a fine 2022. Per approfondimenti si veda anche circolare ADM prot. 201666/RU del 2 dicembre 2019

Dal cartaceo al digitale: storia e destino del Documento Amministrativo Unico

Correva l’anno 1985 quando, per la prima volta, sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee (serie L 79 del 21 marzo 1985) veniva pubblicato il Regolamento (CEE) n. 679/85 del Consiglio del 18 febbraio 1985 che determinò l’adozione del formulario di dichiarazione da utilizzare negli scambi di merci all’ interno della Comunità.

Il citato Regolamento introdusse agli allegati I e II i primi esemplari di modelli detti “COM”, utili alle dichiarazioni in dogana per le merci destinate ad altri Stati membri che all’epoca erano, oltre all’Italia, Spagna, Danimarca, Germania, Grecia, Inghilterra, Francia, Olanda e Portogallo.

Quattro mesi più tardi, il Regolamento (CEE) n. 1900/85 del Consiglio dell’8 luglio 1985 istituì i modelli comunitari di dichiarazione d’esportazione e d’importazione, stabilendo all’articolo 2 che le dichiarazioni riguardanti l’esportazione definitiva o temporanea o la riesportazione di una merce fuori del territorio doganale della Comunità e la spedizione da uno Stato membro a un altro di una merce non rispondente alle condizioni di cui all’articolo 9, paragrafo 2, del Trattato [di istituzione della Comunità Economica Europea] dovessero essere compilate su un formulario EX corrispondente al modello di formulario COM stabilito conformemente al regolamento (CEE) n. 679/85. Allo stesso modo l’articolo 3 determinò che le dichiarazioni riguardanti il vincolo ad un qualsiasi regime doganale di una merce importata nel territorio doganale delle Comunità e il vincolo ad un regime doganale a destinazione di una merce non rispondente alle condizioni di cui all’articolo 9, paragrafo 2, del trattato, nel quadro di uno scambio tra due Stati membri dovessero essere compilate su un formulario IM corrispondente al modello del formulario COM stabilito conformemente al regolamento (CEE) n. 679/85.

Furono questi i formulari a rappresentare per primi le sembianze di quel Documento Amministrativo Unico (DAU) nato per semplificare le formalità doganali, generare un impatto positivo sullo sviluppo degli scambi internazionali di merci e incitare le imprese a concepire la propria attività su una più vasta scala europea ed intercontinentale.

Da quel momento in poi i modelli grafici prefincati collocarono in caselle numerate progressivamente, la cui compilazione era riservata al dichiarante/rappresentante, tutti gli elementi utili alla dichiarazione delle merci da sottoporre a controllo doganale; nel modello venivano inoltre dedicate quattro caselle identificate mediante ordine alfabetico, la cui compilazione era riservata ai funzionari pubblici (“A” per l’Ufficio di Spedizione, “B” per i dati contabili, “C” per l’Ufficio di Partenza e “D” per il Controllo dell’Ufficio di partenza). Già allora era stato predisposto un formulario relativo ai “dati di testata” e un formulario complementare riportante i dati relativi a “singoli successivi al primo” laddove la dichiarazione riguardasse più tipi di merci classificabili in codici doganali differenti.

Il dichiarante sottoscriveva i modelli con firma autografa prima della presentazione, attribuendo così al formulario compilato valore di dichiarazione doganale. I campi del DAU potevano essere compilati con macchina da scrivere oppure, sempre più frequentemente, con sistemi informatici di scrittura e stampa. Le stampanti ad aghi dovevano essere in grado di calcare numerose copie del DAU realizzato in carta chimica copiativa, onde consentire a ogni parte in causa di trattenere una propria copia della bolla doganale al termine del processo di sdoganamento. Gli Uffici doganali, che d’innanzi annotavano i principali dati dichiarati in appositi registri cartacei per poter accettare la dichiarazione ed attribuirle valore di bolletta doganale con un proprio numero progressivo, iniziarono ad incaricare funzionari meccanografi presso le prime sezioni doganali informatizzate di ricopiare ogni elemento inserito nella dichiarazione, inserendone manualmente i dati nel gestionale doganale.

Fu così che, con circolare n. 100 del 31 marzo 1988[1] del Ministero Finanze, Dogane e Imposte Indirette, venne introdotta per la prima volta la possibilità per gli operatori di presentarsi in dogana con un support magnetico (floppy disk) contenente i dati riportati nella dichiarazione doganale, ordinati secondo un apposito tracciato dei record come indicato dalla stessa direzione doganale con apposite circolari tecnico-operative. Presso la meccanografia delle dogane i dati venivano quindi letti nei dischetti dai computer e caricati automaticamente nel sistema doganale valorizzando i campi della maschera informatica con una notevole abbattimento dei tempi e degli errori di copiatura manuale. Compito del funzionario divenne quindi quello di verificare la rispondenza dei dati caricati automaticamente nel terminale, prima dell’invio della dichiarazione al sistema doganale che attribuiva numero bolletta ed esito del circuito doganale di controllo.

L’impostazione embrionale dettata dalla circolare citata al paragrafo precedente venne sostituita e perfezionata con successiva circolare ministeriale del 18/10/1990 n. 266[2] che esplicitava nuove modalità di presentazione delle dichiarazioni doganali su supporto magnetico e al contempo richiamava l’attenzione degli uffici sulla maggiore fiducia accordata agli operatori che si presumeva producessero con i dischetti informatici dati speculari a quelli indicati sui supporti cartacei. Laddove, di contro, si fossero ravvisate discrepanze, i capi delle dogane erano chiamati ad escludere dalle procedure informatiche gli operatori nei cui confronti venivano riscontrate delle irregolarità e gli stessi venivano inoltre segnalati al capo dell’allora compartimento doganale, oppure al Ministero, per i provvedimenti del caso[3].

Un ulteriore fase significativa di modernizzazione informatica fu data dall’avvio, a partire dall’anno 1996[4], del dialogo telematico a distanza fra dogane e operatori per il tramite del sistema EDI (Electronic Data Interchange) che, in attuazione delle previsioni del nuovo Codice Doganale Comunitario (CDC)[5] e delle relative disposizioni attuative (DAC)[6], consentì – previa apposita adesione scritta da parte degli operatori da inviare al Ministero – la presentazione delle dichiarazioni doganali mediante procedimenti informatici, basati essenzialmente sullo scambio elettronico di dati strutturati in messaggi, alle condizioni e secondo le modalità determinate dall’autorità doganale, nonché nel rispetto dei principi stabiliti dalla regolamentazione doganale. Poiché non erano ancora stati risolti taluni problemi sia tecnici che giuridici relativi all’utilizzo del c.d. sigillo o firma elettronica, permaneva tuttavia l’obbligo di presentare la dichiarazione inviata mediante EDI anche su supporto cartaceo con firma autografa utilizzando i nuovi formati del DAU introdotti dal DAC. La possibilità di firmare digitalmente le dichiarazioni doganali fu poi introdotta a partire dal 2003[7] attraverso una nuova procedura di adesione al sistema telematico doganale che rilasciava apposite credenziali agli operatori che ne facevano richiesta, per la generazione della propria firma digitale.

Nel frattempo, un ulteriore significativo passo in avanti per l’efficientamento informatico dei controlli che portò con sé migliorie esattive ed un contestuale risparmio di risorse, fu compiuto con l’attivazione del c.d. canale verde, ossia la procedura avviata sperimentalmente nel novembre 1998 a livello locale e poi estesa a tutte le dogane italiane a partire da gennaio 1999 che si avvale di un metodo di controllo dei dati forniti con dichiarazione doganale basato sull’analisi dei rischi ed integrato da elementi di casualità. L’analisi dei rischi valuta gli elementi a disposizione acquisiti meccanograficamente in rapporto alla normativa e alla tariffa doganale, nonché ai regimi doganali richiesti dal dichiarante. Questo strumento di fatto iniziò ad affidare al sistema informatico il raffronto degli elementi indicati nel DAU con i parametri di rischio esistenti nel sistema producendo una scala di riferimento che permette al sistema di decidere automaticamente il circuito di controllo da applicare: nessun controllo – in vero un controllo automatizzato – controllo documentale, oppure controllo fisico. Il costante affinamento dell’analisi dei rischi permette ad oggi di eseguire un controllo automatizzato per circa il 95% delle dichiarazioni doganali con sempre crescenti margini di miglioramento sotto il profilo dei controlli tributari ed extra-tributari grazie alla interoperabilità dei sistemi a livello unionale.

Fonte: https://www.nomenclature-encoder.online/it/arrivederci-amore-dau-parte-prima-le-origini/

---

[1] prot. n. 1207/II Min. Finanze – Dogane e Imposte Indirette

[2] Circolare n. 266 del 18/10/1990 – Min. Finanze – Dogane e Imposte Indirette “Utilizzazione di supporti magnetici del tipo “Floppy disk” per lo scambio dati con gli utenti presso le sezioni doganali informatizzate”

[3] Punto 6 della Circolare n. 266 del 18/10/1990 sulle “Avvertenze finali”

[4] Con Circolare del 27/12/1995 n. 333 del Ministero delle Finanze Dipartimento delle Dogane Dir.centrale: AA.GG.Personale Servizi Inform.e Tecn. Ispettorato 4 “Utilizzazione dell’EDI (Electronic Data Interchange) per la presentazione delle dichiarazioni doganali”

[5] Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, “che istituisce il codice doganale comunitario”. Rifusione in un testo unico di 28 atti legislativi diversi in materia doganale.

[6] Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993 “che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario”. Rifusione in un testo unico di 76 provvedimenti di diritto derivato.

[7] Con circolare Agenzia Dogane n. 69/D del 3 dicembre 2003 Prot. 3906

Con l’introduzione della “Plastic Tax” l’Italia dà attuazione alla Direttiva n. 2019/904/UE.

Detta imposta è finalizzata a disincentivare l’utilizzo comune dei prodotti di materiale plastico e a favorire, al tempo stesso, la progressiva riduzione della produzione, e quindi del consumo di manufatti di plastica monouso.

La “Plastic Tax” denominata MACSI (imposta sul consumo dei manufatti con singolo impiego) è una tassa del valore fisso di 0,45 centesimi di euro per ogni chilo di prodotti di plastica monouso venduto.

La nuova imposizione tributaria, prevista inizialmente dalla Legge di Bilancio 2020 (articolo 1, commi da 634 a 658, Legge 27 Dicembre 2019, n. 160, ma ripetutamente prorogata fino al prossimo 1° luglio), si applica al consumo dei manufatti realizzati con materiale plastico aventi funzione di contenimento, protezione, manipolazione o consegna di merci ovvero prodotti alimentari (anche in forma di fogli, pellicole o strisce) che siano stati ideati ed immessi sul mercato per un singolo impiego. Prodotti, dunque, che non siano progettati per essere riutilizzati, o per compiere più trasferimenti durante il loro ciclo di vita.

La tassa graverà, principalmente sull’azienda produttrice della materia plastica, sull’eventuale importatore e, ovviamente, sull’acquirente e diviene esigibile al momento dell’immissione in consumo della merce.

I soggetti obbligati saranno tenuti a presentare presso l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli:

– la comunicazione preventiva (identificazione ditta, caratteristiche dell’impianto e del processo produttivo) a cui seguirà il rilascio del codice identificativo;

– la dichiarazione trimestrale entro la fine del mese successivo al trimestre solare cui la dichiarazione si riferisce contenente:

1. dati sulla produzione (volumi di lavorazione);
2. quantitativi sottoposti ad imposta (distinzione tra plastica vergine e riclata);
3. imposta liquidata;
4. imposta dovuta; a cui seguirà il versamento dell’imposta entro la scadenza della dichiarazione.

Ai funzionari dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli è attribuito il compito di svolgere le attività di accertamento, verifica e controllo dell’imposta, con facoltà di accedere presso gli impianti di produzione di MACSI al fine di acquisire elementi utili ad accertare la corretta applicazione delle disposizioni in esame.

A conclusione di quanto sopra, tuttavia, mancano ancora i provvedimenti attuativi e le circolari necessarie per regolare gli adempimenti legati a questa nuova forma di imposizione tributaria. A tal proposito riteniamo utile rimandare al sito ADM per i necessari aggiornamenti: https://www.adm.gov.it/portale/-/open-hearing-plastic-tax-update

NON SI APPLICANO LE SOGLIE SANZIONATORIE DI CUI ALL’ART. 303 T.U.L.D.

Si segnala la sentenza n. 24788 del 18 Agosto 2023, con la quale la Corte di Cassazione è tornata a pronunciarsi in ordine alla questione, a lungo dibattuta, circa la natura dell’I.V.A. all’importazione e le conseguenze sanzionatorie derivanti dalla contestazione della sua evasione.

La Corte di Cassazione, conformandosi all’orientamento giurisprudenziale maggioritario (si veda, tra le altre, Cass. 29 Luglio 2021, n. 21659; Cass. 21 Marzo 2019, n. 7951; Cass. 13 Luglio 2018, n. 18652; Cass. 6 Aprile 2018, n. 8473), ribadisce che l’I.V.A. all’importazione ha natura giuridica di tributo interno e che, quindi, non potendo essere qualificata quale diritto di confine, preclude l’applicabilità dell’art. 303 T.U.L.D..

Il fatto che i dazi doganali e l’I.V.A. all’importazione condividono lo stesso nesso tra fatto generatore ed esigibilità non deve, infatti, confondere. L’I.V.A. è e rimane incardinata nel sistema generale dell’I.V.A. (sul punto, si veda anche Cass. N. 16463/2016, Cass. 8473/2018 e Cass. 7951/2019) e rileva in sede di importazione per consentire l’immissione in consumo dei beni. Pertanto, la circostanza che la sua materiale riscossione avvenga per il tramite dell’ADM ha a che fare con ragioni di mera economia gestionale.

Se, dunque, l’I.V.A. all’importazione ha natura di tributo interno e non di diritto di confine, non può che concludersi affermando l’inapplicabilità delle soglie sanzionatorie di cui all’art. 303 T.U.L.D. all’evasione dell’I.V.A. all’importazione.

Ciò in quanto l’art. 303 del T.U.L.D. espressamente menziona i diritti di confine, senza mai citare l’I.V.A. all’importazione. Di tal ché, dall’interpretazione letterale della norma in oggetto emerge in modo evidente l’intenzione del legislatore di volersi riferire soltanto ai diritti di confine.

Il principio tracciato dalla Corte non è di poco conto, considerato che le sanzioni di cui all’art. 303 del T.U.L.D. vengono applicate “a scaglioni” e il computo dell’IVA ai fini della determinazione dello scaglione di riferimento può comportare differenze rilevanti nel carico complessivo.

Viene, peraltro, da chiedersi quale sorte e quali rimedi debbano riconoscersi a coloro che, sino ad oggi, abbiano provveduto al pagamento delle sanzioni amministrative irrogate dalle autorità doganali per l’evasione dell’I.V.A. all’importazione e quantificate ai sensi e per gli effetti dell’art. 303 T.U.L.D..

Non si può escludere che si ricada in un caso di difetto assoluto di presupposto sanzionatorio, tale per cui sarebbe esperibile dal contribuente il rimedio dell’istanza di ripetizione/rimborso delle somme indebitamente versate in eccedenza, sussistendo l’errore qualificato imputabile all’autorità doganale, con il solo limite dei casi in cui ricorre il passaggio in giudicato di una sentenza resa all’esito di un contenzioso giudiziale.

ADM CIRCOLARE N. 2/2024

Si segnala l’avvenuta pubblicazione, sul sito ADM, della Circolare in oggetto indicata, la quale è intervenuta a chiarire la portata – nelle procedure di controllo delle dichiarazioni doganali – delle “Modifiche allo statuto dei diritti del contribuente”, recate dal D.lgs. n. 219 del 30/12/2023, in vigore a partire dal 18 gennaio 2024.

Nello specifico, con le modifiche in questione, il Legislatore ha – tra l’altro – introdotto, nella L.212/2000 (cd. “Statuto del contribuente”), l’art. 6-bis, rubricato “Principio del contraddittorio”, con ciò diversamente dettagliando – rispetto a quanto già disposto dall’abrogato comma 7, art. 12 del medesimo “Statuto del  Contribuente” – l’obbligo, in capo all’Amministrazione finanziaria, di assegnare al contribuente, prima dell’emissione di un atto autonomamente impugnabile davanti agli organi della giurisdizione tributaria, un termine “non inferiore a 60 giorni” per “per consentirgli eventuali controdeduzioni ovvero, su richiesta, per accedere ed estrarre copia degli atti del fascicolo”.

Contestualmente all’introduzione dell’art. 6-bis, il Legislatore ha appunto abrogato il precitato comma 7 dell’art. 12, il quale prevedeva che, a seguito della comunicazione al contribuente  del processo verbale di chiusura delle operazioni (accessi, ispezioni e verifiche), l’Amministrazione finanziaria avesse l’obbligo di attendere 60 giorni prima dell’emissione dell’atto impositivo, entro i quali il medesimo contribuente avrebbe potuto presentare osservazioni o richieste, che dovevano essere valutate e richiamate nell’atto impositivo stesso. Tale disciplina, tuttavia, prevedeva un’espressa deroga per i controlli doganali, per i quali il suddetto termine era ridotto a 30 giorni, in virtù del richiamo al disposto di cui all’art. 11 del D.lgs. n. 374 del 1990.

Poiché, quindi, con l’abrogazione del ridetto comma 7 dell’art. 12 è stata travolta pure la norma di interesse per l’attività doganale (laddove era previsto, appunto, che: “Per gli accertamenti e le verifiche aventi ad oggetto i diritti doganali di cui all’articolo 34 del testo Unico delle disposizioni legislative in materia doganale approvato con del decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43, si applicano le disposizioni dell’articolo 11 del decreto legislativo 8 novembre 1990, n. 374)”, ADM ha opportunamente ritenuto utile chiarire – con la Circolare in commento (cfr. pag. 2 Circolare 2/2024) – che, in tema di contraddittorio doganale, rivestono un rilievo preminente, rispetto al diritto italiano, specifiche norme unionali ed, in particolare, l’art. 22, par. 6 del Regolamento (UE) 9 ottobre 2013 n. 952 (Codice doganale dell’Unione) nonché l’art. 8, par. 1 del Regolamento delegato (UE) 28 luglio 2015 n. 2446 (RD), le quali dispongono che “le autorità doganali, prima di prendere una decisione che abbia conseguenze sfavorevoli per il richiedente, gli devono comunicare le motivazioni su cui intendono basarla, dandogli la possibilità di formulare osservazioni entro il termine di 30 giorni decorrenti dalla data in cui riceve la comunicazione o si ritiene l’abbia ricevuta”. Parimenti, l’art. 105, par. 3 del CDU, nel disciplinare la contabilizzazione dell’obbligazione doganale, “chiaramente dispone che se in presenza di insorgenza dell’obbligazione in un momento diverso dall’accettazione della dichiarazione doganale, l’Autorità doganale può effettuare la notifica al debitore solo quando è in grado di adottare una decisione”.

Conseguentemente, poiché il diritto unionale – per univoca giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea – deve trovare applicazione con preminenza rispetto agli atti nazionali, indipendentemente dal fatto che questi ultimi siano precedenti o successivi agli atti unonali, ADM ha precisato, con la Circolare de qua, che “si continueranno ad applicare le disposizioni unionali sopra richiamate” (termine di 30 giorni anziché 60) sia nel caso di “controlli all’atto dello sdoganamento”, sia nel caso di “controlli a posteriori”.

In particolare, ADM ha evidenziato che la concessione del termine di 30 giorni anziché 60 trova conforto anche nella “Relazione illustrativa” al D.lgs. n. 219/2023, la quale “fa salva l’operatività di disposizioni relative a situazioni particolari chiarendo che sono esclusi dall’ambito applicativo dell’art. 6-bis: «… in ossequio al principio di specialità, gli atti per i quali è già previsto a livello legislativo un modello procedimentale conchiuso che di per sé ricomprende una fase di interlocuzione preventiva tra amministrazione finanziaria e contribuente … »”.

La qualifica di esportatore abituale e la formazione del plafond permette all’operatore economico di acquistare beni e servizi senza corrispondere l’IVA ai propri fornitori.

In particolare, si vuole focalizzare la corretta gestione della qualifica di esportatore abituale ai fini IVA e del successivo utilizzo del plafond nell’ambito delle operazioni triangolari, ormai ampiamente diffuse negli scambi commerciali.

Tra le diverse tipologie di cessioni a catena vi sono infatti le operazioni triangolari nazionali nelle quali il primo cedente ed il promotore sono operatori residenti mentre il cessionario (destinatario) finale è un soggetto extra UE oppure UE; il trasporto fisico del bene avviene mediante consegna diretta dal primo cedente al cessionario finale, non residente.

Di seguito si ricordano le due fattispecie di triangolari nazionali:

• comunitaria, in cui la destinazione finale del bene è un paese appartenente all’Unione Europea ed è disciplinata dall’art. 58 D.L. 331/1993 (per il 1^ cedente italiano) e dall’art. 41 D.L. 331/1993 (per il 2^ cedente italiano – promotore);
• extracomunitaria, in cui il bene è destinato ad un operatore economico extra UE ed è disciplinata dall’art. 8 comma 1 lett.a) DPR 633/1972 per entrambi gli operatori italiani.

Verificandosi le suddette fattispecie, il corrispettivo fatturato, sia dal primo cedente che dal promotore della triangolazione può essere computato ai fini della formazione dello status di esportatore abituale.

Tuttavia, il legislatore ha voluto distinguere le due figure, non tanto all’atto della formazione dello status di esportatore, quanto al momento del suo utilizzo, poiché il corrispettivo fatturato dai due soggetti è “spendibile” in modo differente; per il promotore una parte di plafond è “vincolato”.

Il plafond vincolato, in capo al promotore, è pari all’ammontare del prezzo di acquisto dei beni che il proprio fornitore ha inviato direttamente all’estero e cioè utilizzabile esclusivamente per effettuare acquisti e importazioni di beni da inviare all’estero tali e quali (quindi non è possibile eseguire lavorazioni o altri servizi sugli stessi) entro il termine di sei mesi dall’acquisto. Per il corrispettivo addebitato al cliente finale, in eccedenza rispetto al costo di acquisto addebitato dal primo cedente, il plafond è liberamente utilizzabile (salve le eccezioni “ordinarie”)

Esemplificando graficamente:

IT 2 = Promotore:

• plafond vincolato €. 1.000
• plafond libero €. 300

Poiché il plafond libero e vincolato non deve essere evidenziato in alcun particolare rigo del modello IVA annuale, è consigliabile che l’esportatore abituale abbia cura di tener una distinzione in forma extracontabile.

Circolare N. 25/2023

Si segnala l’avvenuta pubblicazione, sul sito ADM, della Circolare in oggetto indicata, la quale è intervenuta a rettificare la precedente nota prot. n. 16407/RU del 09/02/2015 dell’allora Direzione Centrale Legislazione e Procedure Doganali, che aveva stabilito come

Il principio generale del divieto di compensazione tra diverse dichiarazioni doganali (e in genere fiscali) sussiste anche con riguardo (non a una pluralità di dichiarazioni, ma) ai singoli fatti dichiarati all’interno di ciascuna di esse e, in particolare, a ciascun “singolo” di cui essa è composta.

Segnatamente, l’intervento di prassi in questione si è reso necessario in quanto la rigida applicazione, da parte degli Uffici doganali, del suddetto principio ha comportato, nel tempo, l’insorgenza di numerosi contenziosi, nati dalla circostanza che l’Amministrazione, relativamente al caso di dichiarazione contenente più articoli, irrogava sanzioni ex art. 303 T.U.L.D. con riguardo a ciascun singolo contenuto nella dichiarazione cumulativa ancorché i diritti evasi fossero complessivamente pari a zero, ponendosi con ciò in contrasto con il principio di proporzionalità delle sanzioni sancito dall’art. 42 del Reg. (UE) n. 952 del 2013 (Codice doganale dell’Unione).

A seguito di numerose sfavorevoli pronunce – financo di legittimità (cfr. Cass. Civ. n. 25509 del 12/11/2020,  la quale ha affermato che

nei casi di violazione del limite del 5% tra quanto dichiarato ed accertato, ex art. 303, comma 3 TULD, nel caso di dichiarazione cumulativa per plurime partite di merci, in conformità al diritto unionale, dovrà riferirsi all’insieme delle singole partite di merce contenute nell’ambito dell’unica dichiarazione mentre, sotto il profilo sanzionatorio, si avranno tante violazioni per quante sono le partite che hanno concorso a determinare l’eccedenza così configurandosi un concorso formale omogeneo con conseguente applicabilità del cumulo giuridico di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 472 del 1997”) – l’Agenzia, con la Circolare evidenziata, chiarisce ora che: “In presenza di una dichiarazione cumulativa occorre, in primo luogo, verificare se il valore complessivo dei dazi evasi con riguardo a tutti i singoli che compongono la dichiarazione doganale superi o meno il 5% dei dazi dichiarati (profilo genetico).

Tale verifica … va effettuata con riguardo all’insieme dei singoli articoli che compongono la dichiarazione doganale e non già rispetto a ciascun singolo (valutazione complessiva).

A tal fine si chiarisce che, se in fase di accertamento l’Ufficio destina la porzione di un singolo dichiarato alla costituzione di un nuovo singolo o ad un singolo già esistente nella dichiarazione, tale operazione non determina un’eccedenza dei dazi complessivamente accertati rispetto a quelli dichiarati.

Una volta effettuata tale verifica, se il valore complessivamente accertato risulta inferiore al 5% rispetto a quello originariamente dichiarato, si applica la sanzione prevista dall’art. 303, comma 1 del T.U.L.D.; qualora, invece, il valore complessivo accertato risulti essere superiore al 5% rispetto a quanto originariamente dichiarato, si applica la sanzione come indicata al comma 3 del medesimo articolo 303.

La Circolare, inoltre, chiarisce che, in linea con l’art. 222 del Reg. di esecuzione n. 2447 del 2015,

devono essere individuate tante violazioni quanti sono i singoli che hanno concorso a determinare l’eccedenza e deve essere irrogata una sola sanzione, la più grave aumentata da un quarto al doppio, nel rispetto della regola del cumulo giuridico di cui all’art. 12, comma 1 del D.lgs. n. 472 del 1997”.

Peraltro, sotto quest’ultimo profilo, l’Agenzia osserva altresì che

possono verificarsi fattispecie in cui l’irrogazione della sanzione individuata secondo il cumulo giuridico è più gravosa della somma delle sanzioni che sarebbero irrogate applicando la regola del cumulo materiale (cioè tante sanzioni quante sono le violazioni).

È, pertanto, opportuno effettuare sempre tale verifica e applicare il cumulo materiale solo nel caso in cui tale trattamento sia più favorevole per il debitore rispetto alla sanzione calcolata secondo il cumulo giuridico.

La ratio sottesa all’istituto del cumulo giuridico è, infatti, il favor debitoris, con la conseguenza che l’applicazione del suddetto cumulo è da considerarsi recessiva rispetto alla tutela di tale principio.

Segue poi una esemplificazione di casi, che dovrebbe consentire la corretta applicazione della Circolare in questione.